Législation « Stop Soros »

Ecrit par Juliette Detrixhe

Pour écouter cette chronique en podcast : https://www.ideu.eu/la-chronique

Introduction

La bataille entre Bruxelles et Budapest relative à la politique migratoire hongroise ne date pas d’hier. Depuis 2015, la Commission européenne a adressé de nombreux mises en demeure et avis motivés à la Hongrie, alertant l’État membre que ses mesures prises à l’égard des demandeurs d’asile et de séjour, ainsi que les conditions qui leurs sont réservées ne sont pas conformes au droit européen. En l’absence d’une réaction efficace de la Hongrie, ces procédures d’infraction risquent de se clôturer par une saisine de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), au travers de recours en manquement introduits par la Commission.

La CJUE, qui a déjà eu l’occasion de constater le manquement de la Hongrie à ses obligations découlant des Traités et des directives européennes en matière d’asile, est une nouvelle fois interpellée par la Commission, quant à la politique migratoire hongroise, dans l’affaire C-821/19 qui nous intéresse aujourd’hui. En attendant impatiemment l’arrêt de la Cour de justice, ce commentaire s’intéressera aux conclusions de l’avocat général Athanasios Rantos, rendues ce 25 février 2021 dans cette affaire. Sa position est claire : au regard du droit de l’Union, la Hongrie ne peut sanctionner les organisations civiles qui permettent l’ouverture d’une procédure de protection internationale par des personnes ne remplissant pas les critères nationaux pour l’octroi de cette protection.

Ce commentaire se divise en quatre chapitres. Après un bref rappel de la procédure d’infraction entamée par la Commission en 2018, on s’intéressera aux conclusions de l’avocat général Rantos. On jettera ensuite un rapide coup d’œil au contexte plus général de la bataille opposant Bruxelles à Budapest en matière migratoire. Enfin, on se questionnera sur la potentielle réponse de la CJUE, notamment eu égard aux récentes relations politiques et diplomatiques entre la Hongrie et l’Union européenne.

La procédure d’infraction à l’encontre de la Hongrie

En septembre 2015, une clôture de barbelés de 175 kilomètres est construite à la frontière hongroise avec la Serbie. De part et d’autre de cette barrière se trouvent deux zones dites « de transit », Röszke et Tompa. Malgré la volonté du gouvernement hongrois d’empêcher les flux migratoires via la Hongrie, ce tronçon transfrontalier constitue le quatrième plus grand point d’entrée vers l’Europe (Hungarian Helsinki Committee, 2020). Les migrants continuent leurs tentatives tandis que le gouvernement hongrois durcit ses législations et les conditions réservées aux migrants dans ces zones de transit. De plus, ces zones sont souvent considérées par les défendeurs des droits de l’homme comme « inhumaines » (Reporting Democracy, 2020). Dans son arrêt FMS et autres du 14 mai 2020, la CJUE a d’ailleurs déclaré que les conditions existantes dans les zones de transit de Röszke et Trompa s’élevaient à de la détention (Johan Callewaert, 2020).

Les conclusions de l’avocat général Rantos rendues ce 25 février 2021 portent avant tout sur la législation « Stop Soros », adoptée par une réforme législative de 2018. Par cette loi, la Hongrie a d’une part, érigé en infraction pénale toute activité visant à fournir des conseils et des orientations aux demandeurs de protection internationale ne remplissant pas les critères nationaux pour l’octroi de cette protection ; et d’autre part, introduit un nouveau motif pour déclarer une demande de protection internationale irrecevable lorsque le demandeur passe par un pays de transit dit « sûr » avant son arrivée sur le territoire hongrois.

Le 19 juillet 2018, constatant que cette législation suscitait des inquiétudes quant à sa compatibilité avec les directives européennes 2013/32/UE (dite « directive Procédures ») et 2013/33/UE (dite « directive Accueil »), la Commission a entamé la première étape de la procédure d’infraction en adressant une lettre de mise en demeure à la Hongrie. D’une part, l’érection en infraction pénale des activités de soutien aux demandeurs d’asile et de séjour restreint le droit de ces personnes de communiquer avec les organisations nationales, internationales et non-gouvernementales concernées, mais également d’être assistés par ces dernières. D’autre part, l’introduction d’un nouveau motif d’irrecevabilité pour les demandes d’asile enfreint la limite posée par la liste exhaustive de motifs d’irrecevabilité prévue dans la directive Procédures (Commission européenne, communiqué de presse du 19 juillet 2018).

Le 24 janvier 2019, en l’absence d’une réponse satisfaisante de la part de la Hongrie, la Commission a engagé la deuxième étape de la procédure d’infraction en adressant un avis motivé au gouvernement de Viktor Orbán. Dans cet avis, elle a indiqué que la plupart des préoccupations qu’elle avait soulevées n’avaient toujours pas été abordées. Elle a également rappelé que la législation « Stop Soros » restreint le droit des demandeurs d’asile de communiquer avec les organisations civiles et d’être assistés par ces dernières ; restreint indûment l’exercice des droits à la libre circulation des citoyens de l’UE et de leur famille ; et viole la directive Procédures en introduisant un motif d’irrecevabilité qui n’est pas prévu par le droit européen (Commission européenne, communiqué de presse du 24 janvier 2019).

Le 25 juillet 2019, estimant que ses préoccupations n’avaient toujours pas été prises en compte, l’exécutif européen a décidé de saisir la CJUE d’un recours en manquement à l’encontre de la Hongrie (Commission européenne, communiqué de presse du 25 juillet 2019). Dans son recours introduit le 8 novembre 2019, la Commission a réitéré les deux points qu’elle avait énoncés dans sa mise en demeure. D’une part, en ajoutant un nouveau motif d’irrecevabilité, qui prévoit que seules les personnes arrivant en Hongrie en provenance directe d’un lieu où leur vie ou leur liberté sont menacées peuvent bénéficier du droit d’asile, la Hongrie a manqué à ses obligations en vertu de l’article 33§2 de la directive Procédures. D’autre part, en érigeant en infraction pénale toute activité d’organisation visant à rendre possible le déclenchement d’une procédure d’asile pour des personnes ne remplissant pas les conditions du droit d’asile prévues par le droit national, la Hongrie a manqué à ses obligations découlant des articles 8§2, 12§1 et 22§1 de la directive Procédures ainsi que de l’article 10§4 de la directive Accueil.

Les conclusions de l’avocat général Rantos

En attendant la suite de la procédure d’infraction et dès lors, la décision de la CJUE, on peut déjà se réjouir des conclusions de l’avocat général Rantos rendues ce 25 février 2021.

Dans ses conclusions, l’avocat général propose à la Cour de constater que la Hongrie a manqué à ses obligations découlant du droit européen en incriminant l’activité d’organisation visant à permettre l’ouverture d’une procédure de protection internationale par des personnes ne remplissant pas les critères nationaux pour l’octroi de la protection internationale.

En ce qui concerne le premier point de la requête de la Commission, à savoir l’introduction d’un nouveau motif d’irrecevabilité couvrant le passage du demandeur par un pays de transit « sûr » avant son arrivée sur le territoire hongrois, l’avocat général rappelle que la Cour a déjà constaté l’illégalité de ce motif dans son arrêt Tompa et l’a réitéré dans son arrêt FMS et autres.

Dans ces arrêts, la CJUE a en effet confirmé que l’article 33§1 de la directive Procédures énumère de manière exhaustive les situations dans lesquelles les États membres peuvent considérer une demande de protection internationale comme irrecevable (§29 Tompa, §149 FMS et autres). Adoptant une approche plus téléologique, la Cour a également jugé que le motif en question ne pouvait constituer la mise en œuvre des motifs prévus dans la directive Procédures (§55 Tompa, §164 FMS et autres). L’avocat général propose dès lors à la CJUE de suivre sa jurisprudence précédente et de déclarer qu’en introduisant ce nouveau motif, la Hongrie a manqué à ses obligations découlant de la directive Procédures.

En ce qui concerne le second point de la requête de la Commission, à savoir l’incrimination de l’aide aux demandeurs de protection internationale, l’avocat général souligne que toute organisation ou personne offrant une aide visant à permettre l’ouverture d’une procédure de protection internationale agit nécessairement avec l’intention de permettre au demandeur d’entamer cette procédure. Ainsi, puisque le but même de cette procédure est d’établir que les conditions pour l’octroi de la protection internationale sont remplies, il est raisonnable de penser que l’organisation ou la personne proposant son aide puisse avoir des doutes sur le fait que le demandeur remplisse ou non les exigences nécessaires.

À cet égard, l’avocat général précise que si le nouveau motif d’irrecevabilité introduit par la Hongrie était applicable, toute personne ou organisation fournissant une aide aux demandeurs d’asile et de séjour ayant traversé un lieu « sûr » avant la Hongrie devrait être consciente du fait que la demande est d’avance vouée à l’échec et qu’elle s’expose à un risque concret d’incrimination. Ce risque concret de poursuites pénales pourrait d’ailleurs dissuader, de manière importante, les personnes et organisations qui tentent de faciliter l’accès des demandeurs à la procédure visant l’obtention d’une protection internationale.

Ainsi, l’avocat général estime que l’incrimination de l’activité d’organisation en faveur des demandeurs de protection internationale constitue un obstacle non justifié à l’exercice des droits prévus par la législation de l’UE en matière d’aide à ces demandeurs, et dès lors, un manquement aux obligations de l’État hongrois découlant du droit de l’Union. En d’autres termes, selon l’avocat général Rantos, la Hongrie ne peut rejeter une demande de protection internationale au motif qu’elle a été déposé via une association venant en aide à un migrant ayant peu de chances d’obtenir une protection (Agence Europe, 2021).

La bataille entre Bruxelles et Budapest

Il reste que la bataille entre l’UE et Budapest relative à la politique anti-migrants d’Orbán et aux conditions et procédures réservées aux migrants à leur entrée en Hongrie ne date pas d’hier.

Depuis son adoption, la législation hongroise en matière d’asile est dans le viseur de la Commission. Le 19 juillet 2018, parallèlement à la mise en demeure adressée à la Hongrie dans l’affaire qui nous intéresse aujourd’hui, la Commission a décidé d’entamer la dernière étape de la procédure d’infraction, en formant, le 21 décembre 2018, un recours contre la Hongrie devant la CJUE. À la suite d’échanges administratifs et politiques entamés fin 2015, la Commission a estimé que la législation hongroise était contraire au droit européen. En particulier, la Commission mettait en cause la procédure aux frontières mise en œuvre par la Hongrie, jugée contraire à la directive Procédures ; les conditions d’accueil réservées aux demandeurs d’asile, jugées contraires à la directive Accueil ; et les décisions en matière de retour, jugées contraires à la directive 2008/115/CE dite « Retour ». Dans sa décision C-808/18 du 17 décembre 2020, la grande chambre de la CJUE a suivi la Commission en constatant, en grande partie, que la Hongrie avait manqué à ses obligations découlant du droit européen en matière de retour et de protection internationale.

Le 25 juillet 2019, parallèlement à sa décision de saisir la CJUE dans l’affaire qui nous intéresse aujourd’hui, la Commission européenne a adressé une lettre de mise en demeure à la Hongrie concernant le refus de nourriture aux personnes retenues dans les zones de transit hongroises à la frontière serbe, dont les demandes de protection internationale ont été rejetées et qui sont dans l’attente d’un retour dans un pays tiers. La Commission a jugé les conditions réservées à ces personnes non conformes aux conditions matérielles prescrites par la directive Retour et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (Commission européenne, communiqué de presse du 25 juillet 2019).

Le 30 octobre 2020, la Commission a à nouveau ouvert une procédure d’infraction contre la Hongrie pour son application incorrecte de la législation européenne en matière d’asile. Dans sa lettre de mise en demeure, la Commission considère que les nouvelles restrictions à l’asile adoptées par Budapest sous prétexte de répondre à la crise du coronavirus sont contraires au droit européen et constituent « une restriction illégale à l’accès à la procédure d’asile ». Ces nouvelles procédures prévoient en effet que « avant de pouvoir demander une protection internationale en Hongrie, les ressortissants de pays tiers doivent faire une déclaration d’intention dans laquelle ils affirment leur volonté de demander l’asile auprès d’une ambassade hongroise en dehors de l’UE et de se voir délivrer un permis d’entrée spécial » (Le Figaro, 2020). Si la Hongrie adopte la même attitude que dans les précédentes procédures engagées par la Commission européenne à son encontre, on pourrait s’attendre à ce que la Commission entame la seconde étape de la procédure d’infraction et émette un avis motivé à la Hongrie.

Et la bataille ne fait que continuer. Ce 18 février 2021, la Commission européenne a adressé une lettre de mise en demeure à la Hongrie réitérant sa demande que Budapest retire sa loi « anti-ONG » adoptée en 2017 (Le Monde, 2021). Ces restrictions sur le financement des ONG ne sont en effet pas conformes au droit de l’Union, comme l’a précisé la CJUE dans son arrêt rendu le 18 juin 2020 dans l’affaire C-78/18 (Agence Europe, 2021).

Par ailleurs, au-delà des recours introduits par la Commission, la CJUE a eu l’occasion de se prononcer à plusieurs reprises sur la politique migratoire hongroise par l’intermédiaire de questions préjudicielles (voy. par exemple, l’arrêt FMS et autres et à ce sujet, l'article d'Info Migrants).

Qu’en pensera la CJUE ?

En ce qui concerne le premier point de la requête de la Commission, il est probable que la CJUE suive sa jurisprudence et ainsi la conclusion de l’avocat général. En ce qui concerne le second point de la requête, on le sait, la Cour de justice n’est pas tenue de suivre les conclusions de ses avocats généraux. Cependant, ces dernières années, dans ses arrêts rendus à l’encontre de la Hongrie relatifs au sort des migrants en Europe, tant dans le cadre de recours en manquement que de procédures préjudicielles, la Cour a rappelé à quel point la politique migratoire hongroise et les législations adoptées à cet effet ne sont pas conformes au droit européen.

Cette attitude restrictive à l’encontre du gouvernement hongrois s’inscrit dans un contexte plus général de méfiance à l’égard du respect de l’État de droit en Hongrie. Avec la Pologne, cet État membre fait l’objet d’une procédure exceptionnelle prévue à l’article 7 du Traité sur l’Union européenne, qui vise à prévenir les atteintes aux valeurs de l’UE, et dans ce cas, à l’État de droit. La sanction prévue par cette procédure requiert cependant l’unanimité des autres États membres au Conseil européen, ce qui limite fortement son efficacité. En parallèle et afin de contrer ce manque d’efficacité, force est de constater que la Commission et la CJUE prennent le relais en accumulant les recours et arrêts à l’encontre de la Hongrie. En ce sens, il ne serait pas étonnant que la CJUE suive les conclusions de l’avocat général Rantos et mette également un stop à la législation « Stop Soros ». Il reste cependant encore à savoir si la CJUE suivra ces conclusions dans leur entièreté ou en partie.

Conclusion

Les conclusions de l’avocat général Athanasios Rantos dans l’affaire C-821/19 sont unanimes : la Hongrie a encore une fois manqué à ses obligations découlant du droit de l’Union, en incriminant l’activité de soutien et de conseil aux demandeurs d’une protection internationale ne remplissant pas les critères nationaux pour l’octroi de cette protection. Ces conclusions interviennent à l’issue d’une procédure d’infraction entamée en juillet 2018 par la Commission européenne à l’encontre de la législation hongroise « Stop Soros ». Ses préoccupations réitérées dans un avis motivé en janvier 2019 n’étant toujours pas satisfaites, la Commission a saisi la CJUE d’un recours en manquement contre le gouvernement Orbán.

Cette affaire vient ainsi se rajouter à plusieurs recours en manquement et questions préjudicielles adressés à la Cour de justice quant à la compatibilité de la politique migratoire hongroise au regard du droit de l’Union. C’est d’ailleurs au vu de ce contexte politique et diplomatique qui oppose Bruxelles à Budapest depuis quelques années qu’il est raisonnable de prévoir que la CJUE suivra les conclusions de l’avocat général Rantos et constatera, à nouveau, les manquements de la Hongrie à ses obligations en vertu du droit européen. C’est ce que la Cour a notamment fait dans son arrêt C-808/18, portant sur les procédures relatives à l’octroi de la protection internationale et de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.

Bibliographie

Directive 2013/32/UE du Conseil relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale (« directive Procédures »).

Directive 2013/33/UE du Conseil établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale (« directive Accueil »).

Directive 2008/115/CE du Conseil relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.

CJUE, Commission européenne / Hongrie, C-808/18, 17 décembre 2020.

CJUE, FMS e.a. contre Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság et Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, C-924/19 PPU et C-925/19 PPU, 14 mai 2020.

CJUE, LH contre Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), C-564/18, 19 mars 2020.

Conclusions de l’avocat général M. Athanasios Rantos, C-821/19, Commission européenne / Hongrie, 25 février 2021.

Recours introduit par la Commission, C-821/19, Commission européenne / Hongrie, 8 novembre 2019.

Commission européenne – Communiqué de presse, La Commission saisit la Cour d'un recours contre la Hongrie pour incrimination des activités de soutien aux demandeurs d'asile et ouvre une nouvelle procédure d'infraction pour refus de nourriture dans les zones de transit, 25 juillet 2019, disponible sur https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_19_4260.

Commission européenne – Communiqué de presse, Asile : la Commission engage l’étape suivante dans la procédure d’infraction à l’encontre de la Hongrie qui incrimine les activités de soutien aux demandeurs d’asile, 24 janvier 2019, disponible sur https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_19_469.

Commission européenne - Communiqué de presse, Migration et asile : la Commission franchit de nouvelles étapes dans des procédures d’infraction ouvertes contre la Hongrie, 19 juillet 2018, disponible sur https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_18_4522.

Agence Europe, La Hongrie ne peut pas sanctionner les ONG qui aident dans leurs démarches des demandeurs d'asile ayant peu de chances de recevoir une protection, 26 février 2021, disponible sur https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/12666/27.

Agence Europe, La Commission demande formellement à la Hongrie d'appliquer l'arrêt de la Cour de justice de juin 2020 sur les ONG étrangères, 18 février 2021, disponible sur https://agenceurope.eu/fr/bulletin/article/12661/13.

EU Law Blog, AG Rantos: Hungary has failed to fulfil its obligations under Procedures Directive, 25 février 2021, disponible sur https://eulawlive.com/ag-rantos-hungary-has-failed-to-fulfil-its-obligations-under-procedures-directive/.

Hungarian Helsinki Committee, Access to the territory and push backs – Hungary, 30 novembre 2020, disponible sur https://asylumineurope.org/reports/country/hungary/asylum-procedure/access-procedure-and-registration/access-territory-and-push-backs/.

Johan Callewaert, Effective access to international protection – detention of asylum seekers: judgments of the CJEU in the case of Commission v. Hungary, 26 décembre 2020, disponible sur https://johan-callewaert.eu/fr/effective-access-to-international-protection-detention-of-asylum-seekers-judgment-of-the-cjeu-in-the-case-of-commission-v-hungary/.

Le Figaro, Droit d’asile : l’UE ouvre une procédure d’infraction contre la Hongrie, 30 octobre 2020, disponible sur https://www.lefigaro.fr/flash-actu/droit-d-asile-l-ue-ouvre-une-procedure-d-infraction-contre-la-hongrie-20201030.

Le Monde, La Commission européenne met en demeure la Hongrie de retirer sa loi « anti-ONG », 19 février 2021, disponible sur https://www.lemonde.fr/international/article/2021/02/19/la-commission-europeenne-met-en-demeure-la-hongrie-de-retirer-sa-loi-anti-ong_6070538_3210.html.

Reporting Democracy, Hungary to close transit zones after European Court ruling, 21 mai 2020, disponible sur https://balkaninsight.com/2020/05/21/hungary-to-close-transit-zones-after-european-court-ruling/.