C-565/19 P "People's Climate Case"
People’s Climate Case : pas de qualité à agir contre le « paquet climat »
Article écrit par Juliette Detrixhe
Introduction
À en suivre le libellé de l’article 263, alinéa 4 du TFUE, tel que modifié par le traité de Lisbonne, une personne physique peut introduire un recours en annulation devant la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après, CJUE) dans un des trois cas suivants : si elle est la destinataire de l’acte ; si elle est directement et individuellement concernée par l’acte ; si l’acte attaqué est un acte réglementaire qui la concerne directement et qui ne comporte pas de mesures d’exécution. Inchangé par le traité de Lisbonne, le critère pour démontrer l’existence d’une « affectation individuelle » a été établi dans l’arrêt Plaumann du 15 juillet 1963, selon lequel l’acte en cause doit atteindre le particulier « en raison de certaines qualités qui [lui] sont particulières ou d'une situation de fait qui [le] caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait [l’] individualise d'une manière analogue à celle du destinataire ».
On le sait bien, ces conditions sont exigeantes et, par conséquent, la porte d’entrée de la haute juridiction européenne reste nettement fermée pour les personnes physiques et morales. Dans les affaires relatives au climat, la question du locus standi des particuliers est encore plus délicate. Peut-on conclure que les personnes physiques et morales qui intentent un recours devant la CJUE sont individuellement affectées par des actes ayant un impact au niveau du changement climatique ?
Dans son arrêt C-565/19 P du 25 mars 2021, la Cour de justice (ci-après, CJ) confirme la décision T-330/18 du Tribunal de l’Union européenne (ci-après, Tribunal), selon laquelle les requérants ne sont pas individuellement concernés par le paquet législatif dit « paquet climat », adopté par l’UE en 2018. Ce faisant, la Cour confirme que les conditions prévues à l’article 263, alinéa 4 du TFUE et le critère établi dans l’arrêt Plaumann ne peuvent être assouplis en l’espèce, concluant ainsi à l’irrecevabilité du recours introduit par les requérants.
Ce commentaire se divise en trois parties. Dans un premier temps, on rappellera les faits dudit People’s Climate Case et la décision rendue par le Tribunal. On s’attardera ensuite sur la décision de la Cour de justice, qui confirme la décision rendue en première instance. Enfin, on discutera la question du locus standi, au regard des critères stricts de l’article 263, alinéa 4 du TFUE et de l’arrêt Plaumann, que la Cour n’a pas manqué de réaffirmer.
I. Les faits de l’affaire et la décision du Tribunal
Devant la Cour se trouvent 36 particuliers, appartenant à dix familles originaires d’États membres (Allemagne, France, Italie, Portugal et Roumanie) et d’États tiers (Kenya et îles Fidji), qui opèrent dans les secteurs de l’agriculture, de l’élevage ou du tourisme, accompagnés d’une association suédoise représentante des jeunes autochtones Samis.
Tout a commencé en mai 2018 lorsque Armando Carvalho et les 36 autres requérants ont introduit un recours devant le Tribunal, considérant que les objectifs climat 2030 étaient insuffisants, et cherchant ainsi à obtenir des mesures plus sévères de la part de l’Union. Souffrant déjà des conséquences du changement climatique, telles que la montée du niveau de la mer, des inondations, des sécheresses et des canicules, les requérants s’estimaient mécontents des nouvelles législations européennes adoptées en 2018, à la suite de l’Accord de Paris. D’une part, ils souhaitaient obtenir l’annulation partielle de ce paquet législatif, constitué de la directive (UE) 2018/410, du règlement (UE) 2018/842 et du règlement (UE) 2018/841, relatifs à la prise en compte et à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. En particulier, les requérants contestaient l’objectif de 40% de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour 2030 par rapport au niveau qui existait en 1990. D’autre part, les requérants tendaient à obtenir réparation, sous forme d’une injonction, du préjudice qu’ils auraient prétendument subi. Plus exactement, à la place de l’indemnité pécuniaire qu’ils pouvaient prétendre pour leurs pertes individuelles, les requérants souhaitaient que la Cour ordonne au Conseil de l’UE et au Parlement européen d’adopter des mesures imposant une réduction comprise entre 50% et 60%.
Par son ordonnance du 8 mai 2019, le Tribunal a jugé la demande en annulation irrecevable, estimant que les requérants ne remplissaient aucun des critères relevant de la qualité pour agir des particuliers prévus à l’article 263, alinéa 4 du TFUE. En d’autres termes, suivant une stricte application de l’arrêt Plaumann, le Tribunal a considéré que les requérants n’étaient pas « individuellement affectés » par le paquet climat. Plus précisément, la juridiction a constaté que, en l’espèce, la qualité à agir contre une mesure d’application générale ne découle pas du fait que les effets du changement climatique puissent être, à l’égard d’une personne, différents de ce qu’ils sont d’habitude à l’égard d’une autre personne. Le Tribunal a également précisé qu’une autre interprétation aurait pour conséquence de vider de leur substance les exigences posées par l’article 263, alinéa 4 du TFUE et de créer un droit à agir pour tous.
En ce qui concerne la demande indemnitaire, le Tribunal a considéré qu’elle visait en réalité à obtenir un résultat semblable à celui d’une annulation des actes en cause, et que, dès lors, une telle demande devait également être considérée comme irrecevable.
Mécontents de cette décision, les requérants ont alors introduit un pourvoi devant la Cour de justice, lui demandant d’annuler l’ordonnance du Tribunal et de renvoyer l’affaire devant ce dernier afin qu’il statue quant au fond du recours. Ce à quoi le Parlement et le Conseil, soutenus par la Commission, ont répondu en demandant de rejeter ce pourvoi.
Au soutien de ce pourvoi, les requérants se basent sur quatre moyens tirés 1) d’une erreur de droit dans la constatation de l’absence d’affectation individuelle ; 2) d’une erreur en raison de la non-adaptation de la jurisprudence Plaumann afin de garantir la protection des droits fondamentaux ; 3) d’erreurs dans la constatation de l’absence de qualité pour agir de l’association suédoise ; et 4) d’une erreur dans le rejet de leur demande indemnitaire.
II. La confirmation de la Cour de justice
La décision rendue en première instance par le Tribunal est suivie par la Cour de justice qui, dans son arrêt du 25 mars 2021, rejette le pourvoi qui avait été introduit devant elle.
Sur le premier moyen tiré d’une erreur de droit dans la constatation de l’absence d’affectation individuelle dans le chef des requérants, la Cour juge que c’est à bon droit que le Tribunal a conclu que les requérants n’ont pas établi que les actes du paquet climat en cause étaient de nature à les affecter individuellement ni à les individualiser d’une façon telle qu’ils puissent être considérés comme destinataires de ces actes. La Cour rappelle également que l’allégation selon laquelle un acte de l’Union viole les droits fondamentaux ne suffit pas, à elle seule, à rendre recevable le recours d’un particulier. Le contraire risquerait de vider de leur substance les conditions de recevabilité posées par l’article 263, alinéa 4 du TFUE (§§40-50).
Sur le second moyen tiré d’une erreur en raison de la non-adaptation de la jurisprudence constante en matière de qualité à agir afin de garantir la protection juridique des droits fondamentaux, la Cour de justice a jugé que le Tribunal a conclu à bon droit que les requérants ne remplissaient aucun des trois critères prévus à l’article 263, alinéa 4 du TFUE de telle sorte qu’ils n’avaient pas la qualité à agir pour introduire un recours devant le Tribunal (§§72-75).
La Cour rappelle également que le juge de l’Union ne peut interpréter les conditions selon lesquelles un particulier peut former un recours contre un acte de l’UE de manière à s’écarter de ce qui est expressément prévu par les traités, et ce même si une telle interprétation serait faite à la lumière du droit fondamental à une protection juridictionnelle effective, consacré à l’article 19, §1, alinéa 2 du TUE et à l’article 47 de la Charte (§69 et §78).
Ainsi, même si les requérants venaient à demander l’adaptation ou l’extension de la jurisprudence Plaumann, une telle demande doit être rejetée dès lors qu’elle est contraire aux dispositions de l’article 263, alinéa 4 du TFUE (§70). Il en découle, en l’espèce, que les requérants ne peuvent demander à la Cour de justice de s’écarter des conditions explicitement prévues par le traité, et en particulier, « d’adapter le critère d’affectation individuelle tel que défini par l’arrêt Plaumann » sous couvert du principe d’une protection juridictionnelle effective (§§76 et 79).
Suivant le Tribunal, la Cour souligne également que la protection juridictionnelle effective prévue à l’article 47 de la Charte ne pourrait à elle seule exiger qu’un justiciable puisse, de manière inconditionnelle, intenter un recours en annulation devant la CJUE (§77).
Sur le troisième moyen tiré d’erreurs dans la constatation de l’absence de qualité pour agir de l’association Sáminuorra, la Cour juge que le Tribunal a correctement conclu que l’association ne pouvait être considérée comme étant individuellement affectée par le paquet législatif au sens d’une des trois conditions prévues à l’article 263, alinéa 4 du TFUE (§§86-94).
Enfin, sur le quatrième moyen tiré d’une erreur dans le rejet de la demande indemnitaire des requérants, la Cour constate que c’est à bon droit que le Tribunal a conclu à l’irrecevabilité de cette injonction qui visait à amender le paquet climat, dès lors que les requérants n’ont pas la qualité à agir pour demander l’annulation de ces actes législatifs (§§103-106).
Par sa décision, la Cour confirme ainsi définitivement le rejet du recours et la validité du paquet législatif européen mis en cause par les requérants (§107).
III. Locus standi : l’article 263, alinéa 4 du TFUE et l’arrêt Plaumann
Comme confirmé par la Cour de justice au §71 de son arrêt C-565/19 P, en vertu de l’article 263, alinéa 4 du TFUE, seules trois portes sont ouvertes aux particuliers qui souhaitent demander l’annulation d’un acte de l’Union.
Déterminer le caractère direct d’un acte reste chose aisée, mais la question de l’affectation individuelle est plus délicate (Hornkohl, 2021). Inchangé par le traité de Lisbonne, le critère pour établir l’existence d’une « affectation individuelle » a été établi dans l’arrêt Plaumann : l’acte en cause doit atteindre le particulier « en raison de certaines qualités qui [lui] sont particulières ou d'une situation de fait qui [le] caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait [l’] individualise d'une manière analogue à celle du destinataire ».
Dans le People’s Climate Case, les requérants ont tenté le tout pour le tout en demandant l’adaptation de ce critère afin d’assurer leur droit à une protection juridictionnelle effective. Une telle demande fut cependant refusée par la Cour qui a jugé que les exigences prévues à l’article 263, alinéa 4 du TFUE et le critère de l’affectation individuelle établi par la jurisprudence Plaumann ne peuvent être adaptés sous couvert du droit fondamental à une protection juridictionnelle effective.
Contrairement à certains États membres, comme l’Allemagne ou l’Italie, qui offrent la qualité à agir aux individus qui revendiquent qu’un de leur droit subjectif ait été enfreint, et malgré les critiques doctrinales quant à la limite imposée dans Plaumann, la CJ a préféré une application stricte du critère établi dans cet arrêt, exigeant ainsi que les particuliers soient personnellement et individuellement affectés par le changement climatique (Hornkohl, 2021). En d’autres termes, quand bien même le critère strict établi en 1963 dans l’arrêt Plaumann mérite d’être adapté, la Cour préfère s’en tenir à cette jurisprudence restrictive, refusant de la sorte d’accorder une exception dans les circonstances spécifiques de l’espèce. La question se pose alors de savoir si la CJ craint qu’une adaptation ou qu’un élargissement de la jurisprudence Plaumann vienne en rajouter à sa charge de travail, qui est déjà (trop) conséquente.
C’est aussi là que se pose une autre critique : dans le People’s Climate Case, la Cour juge que les traités font loi et qu’on ne peut en dévier. Cependant, la Cour semble oublier que l’article 47 de la Charte, qui a valeur de traité, et l’article 19, §1, alinéa 2 du TUE garantissent le droit à une protection juridictionnelle effective. Devrait-on en conclure qu’il existe une hiérarchie au sein des traités ? Comment peser la balance entre les exigences posées par l’article 263, alinéa 4 du TFUE d’une part, et le droit à une protection juridictionnelle effective d’autre part ? L’affaire que nous avons discuté aujourd’hui méconnait cette balance, ou à tout le moins, la Cour aurait pu détailler, de manière plus approfondie, comment elle a éventuellement balancé ces deux aspects des traités. Puisqu’il faut tout de même rappeler que, dans d’autres affaires, comme l’affaire C-824/18 que nous avons précédemment commentée, la protection juridictionnelle effective est la clé de l’État de droit sur lequel l’Union européenne repose.
Conclusion
Dans les affaires climatiques en particulier, le critère établi par la jurisprudence Plaumann est trop restrictif et ne permet pas de garantir le droit à une protection juridictionnelle effective. C’est en tout cas ce que les 37 requérants de cette affaire ont affirmé dans leur action en première instance et ensuite dans le recours qu’ils ont intenté devant la Cour de justice, espérant que cette dernière les suivrait, ou à tout le moins, établirait une exception pour les circonstances particulières de l’espèce.
Cependant, la Cour n’a pas suivi cette voie, et ce, de manière très claire : le juge de l’Union européenne ne s’écartera pas des conditions strictes posées par l’article 263, alinéa 4 du TFUE. C’est ainsi que les requérants de l’affaire n’obtiendront pas l’annulation du paquet législatif adopté en 2018 par l’Union ni de réparation pour le préjudice qu’ils prétendaient avoir subi.
Cette conclusion est regrettable : le critère établi dans Plaumann mérite d’être revu, comme la littérature le suggère, et comme de nombreux particuliers le souhaiteraient au nom du droit à une protection juridictionnelle effective, tel que garanti par les traités et tel qu’appuyé dans de nombreux arrêts de la CJUE.
À l’heure actuelle, dans les actions ayant trait au climat en particulier, il reste donc délicat voire quasi impossible pour des particuliers d’intenter un recours en annulation contre un acte de l’Union. À défaut, il faut donc se reposer sur les législations européennes, en osant espérer, mais avec difficulté, qu’elles répondront aux exigences des particuliers victimes du changement climatique, tels que les requérants de cette affaire.
Bibliographie
CJUE, Carvalho e.a. / Parlement et Conseil, C-565/19 P, 25 mars 2021.
CJUE, Carvalho e.a. / Parlement et Conseil, T-330/18, 8 mai 2019.
CJUE, Plaumann & Co c. Commission, affaire 25-62, 15 juillet 1963.
CJUE, Communiqué de presse n° 51/21, La Cour de justice confirme l’irrecevabilité du recours introduit par des familles originaires de l’Union européenne, du Kenya et des îles Fidji contre le « paquet climat » de l’Union de 2018, 25 mars 2021.
Lena Hornkohl, « The CJEU dismissed the People’s Climate Case as inadmissible: the limit of Plaumann is Plaumann », European Law Blog, 6 April 2021, disponible sur https://europeanlawblog.eu/2021/04/06/the-cjeu-dismissed-the-peoples-climate-case-as-inadmissible-the-limit-of-plaumann-is-plaumann/.
People’s Climate Case, CAN Europe, disponible sur https://peoplesclimatecase.caneurope.org/.