Affaire C-824/18: Impossibilité de former un recours contre le Conseil national de la magistrature
Ecrit par Juliette Detrixhe
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Introduction
À en suivre les législations actuellement en vigueur en Pologne, il ne peut être formé de recours effectif contre les décisions du Conseil national de la magistrature (ci-après, « KRS ») relatives à la présentation ou non-présentation au président de la République de candidats à des postes de juge à la Cour suprême. Ces règles nationales ont fait l’objet de doutes de la part de la Cour suprême administrative (ci-après, « NSA »), qui a saisi la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après, « CJUE ») d’une question préjudicielle quant à leur compatibilité avec le droit de l’Union. En particulier, la NSA s’est interrogée sur la conformité de ces règles nationales au principe de coopération loyale et au respect de l’État de droit, qui est notamment conditionné par le droit des justiciables à une protection juridictionnelle effective, elle-même garantie par l’indépendance et l’impartialité des juges.
Parallèlement à la procédure prévue à l’article 7 du TUE qui a été lancée en 2017 par la Commission européenne à l’encontre de la Pologne, la CJUE a eu l’occasion, à plusieurs reprises, de rappeler à l’ordre l’État membre quant au respect de l’État de droit. Parmi la trentaine de demandes préjudicielles adressées à la Cour par les juridictions polonaises depuis 2016, on retrouve l’arrêt rendu par la grande chambre de la Cour ce 2 mars 2021 dans l’affaire C-824/18, à laquelle on s’intéressera dans ce commentaire. Selon la CJUE, la NSA devrait conclure que les modifications législatives successives, ayant pour effet de supprimer le contrôle juridictionnel effectif des décisions du KRS présentant au président de la République des candidats aux fonctions de juge à la Cour suprême, sont contraires au droit de l’Union. Ce commentaire se divise en quatre chapitres. Après une présentation du litige et des réformes législatives polonaises en cause, on s’intéressera à la décision de la Cour sur une des valeurs fondatrices de l’UE qu’est l’État de droit. On discutera ensuite ce concept sacré prévu à l’article 2 du TUE et les garanties qu’il sous-entend. À savoir, d’une part, le principe d’indépendance et d’impartialité des juges prévu à l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union (ci-après, « Charte »), et d’autre part, le principe de protection juridictionnelle effective prévu à l’article 19, §1, alinéa 2 du TUE. Enfin, on jettera un bref regard à l’application de ces principes en Pologne et à la procédure de l’article 7 du TUE.
1. Rappel du litige et des réformes législatives de 2018 et 2019
En l’espèce, les cinq requérants s’opposent au KRS au sujet de résolutions datant d’août 2018 par lesquelles ce Conseil a décidé de ne pas présenter au président de la République de Pologne les propositions de nomination des requérants à des postes de juge à la Cour suprême. Suivant la décision du KRS, les requérants ont saisi la NSA d’un recours contre ces résolutions, sollicitant par la même occasion la suspension de leur exécution.
C’est chose faite puisque la NSA a ordonné cette suspension. Pour ce faire, la juridiction de renvoi s’est penchée sur le régime applicable, à savoir la loi relative au KRS, telle qu’adoptée en 2017 et modifiée le 20 juillet 2018.
D’une part, la NSA a constaté que si tous les participants à une procédure de nomination à un poste de juge à la Cour suprême n’attaquent pas la résolution du KRS en cause, cette décision devient définitive. Ce qui aurait pour conséquence que le candidat proposé soit nécessairement nommé par le président, au regard du manque d’alternatives. De plus, la NSA a indiqué qu’en cas d’annulation d’une résolution du KRS portant sur la non-présentation d’une proposition de nomination d’un candidat à un poste de juge de la Cour suprême, l’admission éventuelle du candidat ayant intenté ce recours n’est possible que si une procédure est toujours en cours devant le KRS. Une telle règle exclut donc, en pratique, toute possibilité de réexamen de la candidature de l’intéressé non-présenté au poste vacant, à l’issue du recours qu’il a introduit.
D’autre part, la juridiction de renvoi a constaté, qu’en vertu de ce régime, un tel recours ne pouvait « être fondé sur un moyen tiré d’une évaluation inappropriée du respect, par les candidats, des critères pris en compte » lors de la décision du KRS relative à la proposition de nomination à des postes de juge à la Cour suprême.
Dans ces conditions, la NSA a saisi la CJUE d’une demande préjudicielle, considérant que le recours dont disposent les candidats pour lesquels la nomination n’a pas été proposée par le KRS est dépourvu de toute effectivité (Communiqué de presse, §§33-38). Plus précisément, la NSA éprouve des doutes quant à la conformité de la législation nationale au droit de l’Union, et plus exactement, d’une part, au principe de coopération loyale prévu à l’article 4, §3 du TUE ; et d’autre part, à l’obligation d’assurer aux justiciables une protection juridictionnelle effective, prévue à l’article 19, §1, alinéa 2 du TUE. La juridiction de renvoi note d’ailleurs que cette protection constitue une caractéristique essentielle de l’État de droit, énoncé à l’article 2 du TUE, et ne peut être garantie que dans le respect des conditions prévues à l’article 47 de la Charte, à savoir en présence d’un tribunal impartial et indépendant (§39).
Le litige dans l’affaire C-824/18 ne s’arrête cependant pas là. Suite à une nouvelle réforme de la loi sur le KRS, la juridiction de renvoi a à nouveau énoncé des doutes auprès de la CJUE, par le biais d’une demande de décision préjudicielle complémentaire. En effet, la loi sur le KRS, telle que modifiée par la loi du 26 avril 2019, prévoit d’une part, qu’il est impossible de former des recours contre les décisions du KRS concernant la présentation ou la non-présentation de candidats à la nomination à des postes de juge à la Cour suprême, et d’autre part, qu’il y a un non-lieu à statuer de plein droit sur de tels recours encore pendants. En conséquence de cette réforme, la NSA se voit priver de sa compétence tant pour statuer sur ce type de recours que pour adresser des questions préjudicielles à la CJUE. Dans sa demande préjudicielle complémentaire, la NSA émet ainsi des doutes sur la conformité de cette législation au regard du droit de l’UE, et plus précisément de l’article 2 du TUE ; l’article 19, §1, alinéa 2 du TUE, l’article 47 de la Charte et l’article 267, alinéa 3 du TFUE (Communiqué de presse, §§54-57). En d’autres termes, la NSA cherche à savoir si les modifications successives de la loi relative au KRS ont pour effet de priver les justiciables d’un contrôle juridictionnel effectif des décisions de ce Conseil lorsqu’il se prononce sur des recours introduits par des candidats à des postes de juge de la Cour suprême. Partant, la NSA s’interroge si ces modifications engendrent un doute légitime dans le chef des justiciables quant à l’indépendance des juges du KRS.
2. Décision de la CJUE
Dans son arrêt du 2 mars 2021, la grande chambre de la Cour constate, en premier lieu, que les modifications législatives effectuées en 2019 sont susceptibles d’être contraires au principe de coopération loyale prévu à l’article 4, §3 du TUE et au système de coopération établi entre les juridictions nationales et la CJUE prévu à l’article 267 du TFUE, s’il est établit que ces modifications ont pour effet d’empêcher la Cour de se prononcer sur des questions préjudicielles dans les affaires futures et pendantes qui lui sont adressées par les juridictions nationales (§95 et §150). C’est à la juridiction de renvoi qu’il appartient d’apprécier si tel est le cas en l’espèce (§96). Par ailleurs, la Cour considère que ces nouveautés législatives sont susceptibles d’être contraires à l’article 19, §1, alinéa 2 du TUE s’il apparait qu’elles sont de nature à engendrer des doutes légitimes, dans l’esprit des justiciables, d’une part, quant à l’indépendance des juges nommés sur la base des résolutions du KRS (c.-à-d. leur imperméabilité à l’égard d’éléments extérieurs telles des influences des pouvoirs législatif et exécutif) et d’autre part, quant à leur impartialité (c.-à-d. leur neutralité). De tels doutes seraient alors susceptibles de laisser paraitre une absence d’indépendance ou d’impartialité dans le chef des juges nommés (§123, §139 et §150). Cette conclusion est également laissée à l’appréciation de la NSA sur base de l’ensemble des éléments pertinents, tels que, entre autres, les garanties en droit européen d’indépendance et d’impartialité des règles encadrant la nomination des juges, le degré d’indépendance dont jouit le KRS à cet égard et l’absence éventuelle de recours juridictionnel (§§126-129). Enfin, au regard du principe de primauté du droit de l’Union, la Cour note que, si la juridiction de renvoi vient à constater que les modifications législatives de 2019 enfreignent le droit de l’UE, elle sera tenue de les laisser inappliquées (§150).
En second lieu, la Cour constate que les modifications législatives effectuées en 2018 violeraient l’article 19, §1, alinéa 2 du TUE s’il apparait qu’elles sont de nature à engendrer des doutes légitimes, dans l’esprit des justiciables, quant à l’imperméabilité des juges nommés sur la base des résolutions du KRS et quant à leur neutralité, risquant ainsi de laisser paraitre une absence d’indépendance ou d’impartialité dans le chef de ces juges. Il revient à nouveau à la juridiction de renvoi d’apprécier si tel est le cas en l’espèce, en tenant compte, notamment, des dispositions nationales concernant le recours juridictionnel et du contexte lié à l’ensemble des récentes réformes ayant affecté la Cour suprême et le KRS. Enfin, au regard du principe de primauté du droit de l’Union, la CJUE juge que, si la juridiction de renvoi conclut que les modifications législatives de 2018 enfreignent le droit européen, elle sera tenue de les laisser inappliquées (§167).
D’un point de vue plus politique, la décision de la CJUE, bien que sujette à l’appréciation de la juridiction de renvoi, constate ainsi que les autorités polonaises ont organisé la violation répétée et systémique de l’État de droit en promouvant la nomination illégale d’individus aux postes de juge à la Cour suprême (Pech, 2021).
3. État de droit, indépendance et impartialité des juges, protection juridictionnelle effective Dans son arrêt, la Cour rappelle l’importance du respect de l’État de droit dans l’Union. Plus précisément, la CJUE confirme que les États membres doivent respecter les exigences européennes en matière d’indépendance judiciaire lorsqu’ils décident de modifier les lois existantes sur les décisions de nomination des juges et sur les recours relatifs à ces décisions. Ce qui est prévu dans la constitution nationale ne peut dès lors servir de motif aux autorités étatiques pour adopter des réglementations arbitraires, ni pour priver une juridiction nationale de sa compétence et ni pour restreindre les juridictions nationales dans leur compétence à poser des questions préjudicielles à la CJUE (Pech, 2021). Cette relation entre État de droit, indépendance judiciaire et protection juridictionnelle effective, la CJUE l’a répétée à plusieurs reprises dans ses arrêts, en particulier lorsqu’elle s’adresse à des États membres qui peinent à assurer le respect de l’État de droit. Pour mieux comprendre ce trinôme de garanties qui a servi de base à la Cour dans l’affaire C-824/18, il faut s’attarder sur l’arrêt phare Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, ci-après « ASJP ») du 27 février 2018. Bien que la décision soit relativement courte et mérite d’être discutée, on se contentera ici d’expliciter la relation entre État de droit, indépendance judiciaire et protection juridictionnelle effective.
L’Union européenne s’appuie sur trois valeurs essentielles, que certains appellent the Holy Trinity (Weiler, 2020) : l’État de droit, la démocratie et les droits fondamentaux. Il ne peut y avoir de démocratie sans le respect de l’État de droit et des droits fondamentaux, et vice versa. L’article 2 du TUE énonce ces piliers fondateurs, mais n’en prévoit cependant pas d’application concrète. En ce qui concerne l’État de droit, cela est chose faite à l’article 19, §1, alinéa 2 du TUE qui garantit aux justiciables le droit à une protection juridictionnelle effective dans les matières relevant du droit de l’Union. Selon cette disposition, les États membres doivent s’assurer que, dans les matières où le droit européen s’applique, leurs juridictions nationales établissent les voies de recours nécessaires pour garantir aux justiciables une protection juridictionnelle effective (§34 ASJP). En d’autres termes, l’article 19, §1, alinéa 2 est l’application concrète de l’article 2 du TUE : dans une société démocratique qui repose sur l’État de droit, les justiciables peuvent avoir confiance en la justice et sont ainsi protégés par la garantie d’une protection juridictionnelle effective.
L’article 19, §1, alinéa 2 du TUE est également affirmé à l’article 47 de la Charte, qui garantit le droit à un recours effectif (alinéa 1) et à un procès équitable devant un tribunal indépendant et impartial (alinéa 2). Dans son arrêt ASJP, la Cour confirme, par le biais d’un délicat détour via l’article 19 du TUE (Bonelli et Claes, 2018), qu’afin qu’une protection juridictionnelle effective soit garantie, la préservation de l’indépendance des juridictions nationales prévue à l’article 47 de la Charte est primordiale (§35 et 41 ASJP). En d’autres termes, dans une société démocratique où l’État de droit est respecté, l’indépendance et l’impartialité des juges doivent être garanties afin d’assurer aux justiciables confiance en la justice. L’indépendance et l’impartialité judiciaires sont ainsi les clés de voute de l’État de droit, dès lors qu’elles sont les garanties d’une protection juridictionnelle effective, elle-même garantie de l’État de droit.
4. Commission européenne et article 7 du TUE Les valeurs énoncées à l’article 2 du TUE sont aussi renforcées et mises en application par l’article 7 du TUE. Dans ces situations où les États membres adoptent des mesures ou tolèrent des situations qui mettent à mal le respect de l’État de droit, la Commission européenne peut intervenir par le biais de la procédure prévue à l’article 7 du TUE. Après une première procédure dite « pré-article 7 », le mécanisme prévu à l’article 7 se divise en deux étapes : un mécanisme de prévention peut s’activer lorsqu’il existe un « risque clair de violation grave » des valeurs fondamentales de l’UE par un État membre (§1) ; si ce premier mécanisme n’aboutit pas au rétablissement de l’État de droit et qu’il est avéré qu’il existe une « violation grave et persistante » de l’État de droit, un mécanisme de sanction peut être lancé (§2). En 2017, la Commission européenne a activé le mécanisme de prévention prévu à l’article 7, §1 du TUE à l’encontre de la Pologne, après avoir constaté qu’il y existait un risque clair de violation grave de l’État de droit. A l’heure actuelle, le mécanisme de sanction, seconde étape prévue à l’article 7, §2 du TUE, n’a toujours pas été activé. La raison principale derrière l’absence d’effectivité de cette disposition est la condition qu’elle prescrit, à savoir que le Conseil européen doit statuer à l’unanimité. Ainsi, tous les États membres, à l’exception de celui contre lequel la procédure est lancée, doivent aller dans le sens de l’UE. Force est de constater que la tâche est dès lors rendue difficile par le « veto de solidarité » que détiennent les États membres inquiétés par la procédure de l’article 7 du TUE, telle que la Hongrie.
Cependant, la Commission européenne ne semble pas avoir tous les outils en poche pour contrer le manque d’effectivité de l’article 7 du TUE. Depuis 2016, seules quatre procédures d’infraction ont été engagées à l’encontre de la Pologne quant au respect de l’État de droit et de l’indépendance judiciaire (29 juillet 2017, 2 juillet 2018, 3 avril 2019 et 29 avril 2020). En tant que gardienne des traités, on pourrait s’attendre à ce que la Commission soit plus exigeante et veille de manière plus stricte à ce que le droit européen soit correctement appliqué par les États membres, et à défaut, que l’État membre qui manque à ses obligations se retrouve devant la CJUE par le biais d’une procédure d’infraction, prévue à l’article 258 du TFUE (Pech, 2021).
Les efforts continus de la Commission sont tout de même à souligner. Si on jette un rapide coup d’œil à l’actualité, on s’aperçoit que dans le cadre de la procédure d’infraction entamée le 29 avril 2020, ce 31 mars 2021, l’exécutif européen a formé un nouveau recours contre la Pologne devant la CJUE « afin de protéger l’indépendance des juges polonais ». A cette occasion, la Commission a également demandé à la Cour d’ordonner des mesures provisoires, un véritable nouvel outil dans les mains de la haute juridiction européenne (voy. notamment C-441/17 R).
Conclusion
Depuis son adoption en 2017, la loi relative au KRS s’est vue modifiée à plusieurs reprises. Dans l’affaire qui a retenu notre attention aujourd’hui, deux modifications législatives étaient en cause. D’une part, une modification du 20 juillet 2018 limitant considérablement les recours à disposition des candidats à une procédure de nomination à un poste de juge à la Cour suprême. D’autre part, une modification du 26 avril 2019, intervenue après la première saisine de la CJUE par la NSA, rendant impossible de former un recours contre les décisions du KRS concernant la présentation ou non-présentation de candidats à la nomination à des postes de juge à la Cour suprême. Cette réforme de 2019 a également pour conséquence qu’au regard du droit polonais, la NSA ne serait plus compétente pour adresser des questions préjudicielles à la CJUE.
Par le biais d’une première demande préjudicielle suivie d’une demande préjudicielle complémentaire, la NSA s’est tournée vers la CJUE quant à la conformité de ces législations avec le droit de l’Union. Dans son arrêt C-824/18 du 2 mars 2021, la CJUE réitère l’importance, au sein de l’Union européenne, du respect de l’État de droit et des garanties qui en découlent. Elle constate que les modifications successives sur le KRS ayant pour effet de supprimer le contrôle juridictionnel effectif des décisions de ce Conseil, par lesquelles il présente au président des candidats à des postes de juge à la Cour suprême, sont susceptibles d’enfreindre le droit de l’Union.
Cependant, on ne peut espérer que cet arrêt puisse à lui seul contrer l’intention des autorités polonaises d’affaiblir l’indépendance judiciaire. Il reste à voir si la juridiction de renvoi suivra la décision de la Cour et, constatant une violation du droit européen, écartera les résolutions en cause. Toujours est-il que l’approche adoptée par la NSA dans ses demandes préjudicielles penche du côté de l’UE, et s’attaque de manière assez claire au régime d’Andrzej Duda.
Par ailleurs, au-delà du manque d’effectivité de la procédure prévue à l’article 7 du TUE, activée par la Commission à l’encontre de la Pologne en 2017, il est regrettable que l’exécutif européen n’ait pas pris son rôle de gardienne des traités plus à cœur et n’ait pas rapidement attaqué les modifications législatives polonaises en cause. Cette absence d’initiative n’a pas laissé le choix aux juridictions nationales polonaises de s’attaquer à leur gouvernement et de s’adresser à la CJUE. Tant que la Commission européenne est peu disposée à garantir la correcte application des traités, et en particulier le respect de l’État de droit et de l’indépendance judiciaire en Pologne, il faudra se reposer sur les décisions préjudicielles de la CJUE, qui constituent déjà une trentaine d’arrêts rendus par la Cour à ce jour. Il reste que cette avenue dépend de l’enthousiasme des juridictions nationales et demeure, dès lors, limitée.
Bibliographie
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CJUE – Communiqué de presse, Les modifications successives de la loi polonaise sur le Conseil national de la magistrature ayant pour effet de supprimer le contrôle juridictionnel effectif des décisions de ce Conseil présentant au président de la République des candidats aux fonctions de juge à la Cour suprême sont susceptibles de violer le droit de l’Union, 2 mars 2021, disponible sur https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2021-03/cp210031fr.pdf.
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